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深化国有产权交易市场化改革

日期:2014-02-28 10:44:24 | 来源: | 点击:
    国有企业改革历程就是从计划经济向市场经济不断推进的历程,进入到以产权体制改革为主要目标的阶段时,便形成了产权市场,这是国有企业市场化改革的必然。正如国企市场化改革要不断深化一样,国有产权交易市场化改革也同样需要加快推进。国务院国函办[2013]63号文件提出 “推进国有产权交易市场化改革”正是顺应这一客观规律作出的正确与及时的指示。
 
1  推进国有产权交易市场化改革的必要性
 
    目前国有产权交易市场化程度还不高,还带有许多行政性行为,所以推进市场化改革就势在必行。
 
    国有产权交易市场化程度不高主要体现在:一是没有完全形成进场交易的自觉行为。企业国有产权(指出资权的股权)交易在3号令及各级国资委的强力推动下,经过近10年的不懈努力,基本上已成为自觉行为。其他类国有产权交易,部分是有政策规定的,如金融企业国有产权、行政事业单位国有产权等,但进场交易尚存在地域差距,没有普遍形成自觉行为;虽然不少省区出台了地方性的政策规范,要求国有产权进场交易,如国有企业实物资产,涉诉资产,但执行难以到位,效果也不理想;这几年正在推动中的排污权、林权等属于国有产权的进场交易,则是本身的市场化条件不成熟,市场交易不活跃,因而尚未形成真正的市场交易运行。二是社会各界对产权交易的市场化运作及其市场功能不理解,将产权交易机构作为政府强制设置的处置国有资产的平台,带有行政性职能。或者没有认识到产权交易机构是组织实施产权交易有序运行的平台,误认为是一种交易方式,与拍卖、招投标单位混为一体。这种认识上的偏差,导致国有产权交易市场化进程十分困难。三是产权转让中还存在地域性本位性倾向,使得竞争往往不够充分;一些主管部门、转让方和标的企业在对买受人的条件设置中有限制性即排他性条款,或者事前已经内定了转让对象,对产权交易机构形成了强势压力;市场定位(特别是与公共资源交易的界面)、交易机构、交易运行组织模式、市场监管、行业自律、交易手段特别是网络竞价体系等等尚没有形成全国统一的规范性制度安排。
 
    健全、完善交易平台组织体系,规范行业交易行为,明确市场定位,使国有产权交易更贴近市场,是市场化改革的重要内容,是必不可少的一环。另外,推进国有产权交易市场化改革只是产权市场改革的第一阶段,下一个阶段即在不断提高市场化运作水平的基础上推进各种非国有成分的产权进场交易,真正实现地域、品种、经济成分全覆盖的全国性产权大市场。
 
2  三位一体推动国有产权市场化改革
 
    所谓三位一体是指政府、经济理论界和产权交易行业组织三方共同以中国产权交易市场化建设为主旨,着力推动市场化进程。
 
    首先是政府,中国产权市场是在政府主导下的国有企业改革中产生的,推动市场化改革仍然需要政府的力量。政府的力量是什么呢?政府的力量是推动、引导,而不是主导。国务院的指示很明确:推动国有产权交易市场化改革。产权市场初期运行阶段政府主导是必须的,否则就产生不了现在的产权市场。但是要使市场按照自身的供需规律发挥社会资源配置的基础性作用,政府便只需按照市场运行法则进行有效引导。引导与主导虽一字之差,但要践行却并非易事。最关键的是认识的转变,政府有关部门工作人员必须将产权市场当作资本市场去看待,而不是施行行政权力的范畴。比如,将产权交易纳入公共资源交易,捆绑一起进行管理与运作,便是混淆了资本市场与行政权力的界线。即便是国有产权,它也属所有人、持有人的权属范围,有其权属主张。如果都由政府主导,产权权属人就形同虚设,这就不是市场行为。所以认识不转变,就难以由主导转向引导。
 
    产权交易行业组织是推动产权交易市场化最直接最前沿的主要力量。中国企业国有产权交易机构协会的成立标志着产权交易机构有了自己的行业组织。近几年在制度规范、业务素质和行业地位提升等方面发挥了卓有成效的作用,会员普遍有“娘家”的感觉。以行业协会作龙头,在不断规范市场行为的同时,有计划分步骤地推动市场化进程,是整个行业市场化推进的有力保证。当然行业协会在市场化推动过程中还离不开政府和经济理论界的支持。
 
    同样,经济理论界也负有推动产权交易市场化改革的重任。产权交易的交易对象、市场功能、运行模式在理论上都没有明确的市场定位。这影响市场的统一规范和有序发展。产权市场能不能作为资本市场得到社会的普遍认可取决于在市场定位方面从实践到理论是否有重大突破。理论的滞后究其原因是因为产权市场本身是创新,是中国特有。尽管经历了20多年的历程,但社会影响面仍然十分有限,由此使理论界对产权交易实务触及不深,加上产权方面有诸多问题理论上本来尚未定论,因此就目前而言要对产权市场有明确的、系统的理论界定尚有难度,这也影响了产权市场的立法安排。这是中国产权市场的先天性不足。在此状况下如何促使理论界积极投入到对产权市场的研讨呢?中国企业国有产权交易机构协会是发挥这种作用的最合适的角色。
 
3  循序渐进推进市场化改革
 
    3.1  市场化改革实质是一种权利的转移,而且这样的改革是要自己拿刀割自己身上的肉,因为改革触及的是政府有关行政权利的放弃,必然伤害一些既得利益者的利益,而改革又必须由政府来主导,否则改革会推而不动,停滞不前,因此改革是有难度的,总会有一个认识的提高与转化过程,只能循序渐进,分步推进。但正如李克强总理说的,要“用壮士断腕的决心推进改革,言必信行必果。”
 
    3.2  分步推进,采用先易后难的办法。首先清理目前国有产权交易过程中存在的垄断性、排他性做法,逐步培育出一个“统一开发、竞争有序的市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率。”也就是首先要培育一个公平竞争的市场环境。比如,无特殊情况不能对受让条件设置排他性条款,包括投资人形式、产权所有制、经营规模、经营行业、资金来源等等硬性约束。
 
    3.3  厘清属于产权市场范围内的交易品种是规范市场的主要内容之一。市场化改革必须对经营范围有明确界定,这是一切市场经营的前提。对于产权市场来说,这既是一个理论问题又是实际问题,无论是市场化改革还是市场行为规范都是绕不开的课题。站在产权市场的角度看,目前国有产权可以划分为进入产权市场即资本市场的国有产权和进入公共资源交易市场的国有产权。凡是由国家代表全体民众拥有与支配的资源,是由各级政府主导的国有产权,比如,国有行政划拨地、政府采购项目资产等等由政府主导以公共资源交易方式进行市场化运作;而企业国有产权,包括金融和所有非金融企业国有股权、企业法人财产权(含出让地使用权等等无形资产)、经营权、知识产权、二级市场排污权等等,则属于由市场主导的、在产权市场交易的国有产权。所谓推进国有产权交易市场化改革应该从这些方面入手。当前这些方面界面不清晰,对推进国有产权市场化改革是一种约束。
 
    3.4  提高交易机构、交易运行方式(会员制)、交易监管与风险防范的市场化程度,也就是按市场法则规范经营的行为。
 
    产权市场上述四方面都有待从市场规范的角度进行改革。目前的产权交易机构存在多种类型。有国有控股或参股的企业,有差额或全额拨款的事业单位,有的已并入公共资源交易机构。从区域性市场组织建设看,各省市的市场整合方式也各有别,有以资产与行政关系为纽带的紧密型,有以业务统一合作为主的联盟体,有相互独立的,总之差异性较大;交易运行方式则有实行会员制的、部分实行会员制的、完全自行组织交易的;由于交易品种界面不清,监管自然以品种定婆婆,有的甚至归纳公共资源管理部门,出现一个交易机构多头对口;风险防范虽然都很重视,各有特色,但也没有统一的行规,地市级机构更带有随意性。最近中国企业国有产权交易机构协会正在制定行业内的从业行为准则和风险防范管理办法,这无疑是从业人员行为规范和风险防范的起点性制度。在推进市场化改革过程中,这些都必须逐步实现统一规范,真正规范的市场化运作才能建立起来。
 
4  市场化改革任重道远
 
    4.1  上述分析说明产权市场的市场化程度整体较低,基础差,难度大。虽然程度不一,四大直辖市及广东等地市场化程度要高一些,但全国整体较低,特别是省以下地区基本上按地方行政需要操作。要建立统一的市场运行规则比较难到位,最首要的是交易机构的运行模式难以整合统一。
 
    4.2  产权市场的社会认知度还十分有限,特别是还没有深入到广大投资者及中小民营企业,目前要吸收所有非国有产权进入产权市场十分艰难,要使产权市场实现高度的市场化,仅仅只有国有产权参与是残缺不全的,也不可能真正做强做大。而国有产权进场交易目前依然要靠硬约束制度安排。
 
    4.3  作为资本市场,产权市场定位尚不明确,由此一系列的市场理论问题没有定论,对市场化进程是个极大的障碍。而理论的突破,必须有较成熟的实践作基础,特别是交易对象界面要清晰、市场功能要明显、运行方式要得当,总之社会反响要好,认可度要普遍,这样才为理论定位提供依据,现在看来产权市场还要经历较长的实践过程。所以市场化任重道远。(作者为湖南联合产权交易所 )

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