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PPP模式推广中的产权市场对接与可为之举研究

日期:2015-04-22 11:40:12 | 来源:产权导刊 | 点击:
    PPP模式是指政府和社会资本合作模式,通过这种合作形式,各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。产权市场在当前发展混合所有制的契机下,可与政府着力推广的、需要在市场机制下运行的PPP模式产生多重交集,形成有效对接。
 
 
1   PPP模式的内涵实质、主要优势与政府推广
1.1  PPP模式的内涵实质
    PPP(Public-Private-Partnership)模式,中文直译为“公私合作制”,即政府和社会资本合作模式,是指政府部门与私人部门基于公共项目而形成的相互合作的伙伴式关系。通过这种合作形式,各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。
追溯历史,PPP模式于20世纪90年代从英国兴起,主要目的是为解决英国当时的城市公共管理效率问题,目前已在全球范围内被广泛接受和应用。PPP模式实质是在公用事业领域引入社会资本,将公共项目的所有权和经营权交给社会投资者,通过竞争机制和市场配置,发展混合所有制经济,进而提高公用事业的服务质量和效率。
1.2  PPP模式的主要优势
    一般来讲,PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,其主要优势在于:以合作协议(合同)为依据,在市场机制下运行,能够节省成本(10%~20%)、提高效率。
具体而言,开展和推广PPP模式,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。
1.3  政府着力推广运用PPP模式
    2014年9月以来,国务院、财政部与国家发改委相继发布了指导意见、操作指南、示范案例等文件,分别从政府政策和实际操作层面明确了PPP模式的基本操作流程、制度规范和法律地位、利益保障等问题,对PPP模式的推广运用予以指导(参见下表)。多部委连续出台政策文件,强调政府和社会资本合作模式的重要意义,拉开了PPP模式的推广大幕,企业与政府机构合作开发更多项目的意愿得到加强,接下来PPP项目将会大面积铺开。
近期推出的有关政府和社会资本合作政策一览表

日期 发文部门 政策名称 重点内容
2014年9月23日 财政部 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义;积极稳妥做好项目示范工作;做好制度设计和政策安排,明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。
2014年10月2日 国务院 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励,鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
2014年10月23日 财政部 《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》 地方各级政府要结合清理甄别工作,认真筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目,要大力推广PPP模式;在建项目要优先通过PPP模式推进,确需政府举债建设的,要客观核算后续融资需求。
2014年11月29日 财政部 《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》 保证政府和社会资本项目实施质量,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
2014年11月30日 财政部 《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》 进一步完善实施方案,必要时可聘请专业机构协助,确保示范项目操作规范,符合《通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和标准化合同文本等一系列制度要求;依法公开充分披露项目实施的相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。
2014年12月2日 发改委 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面,对开展政府和社会资本合作(PPP)提出具体要求;各地要认真做好PPP项目的统筹规划,及时建立PPP项目库,按月汇总,积极推动PPP项目顺利实施;依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
2014年12月31日 财政部 《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》 贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),推广政府和社会资本合作(PPP)模式,规范PPP项目政府采购行为。
2015年1月19日 发改委 《基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)》 鼓励和引导社会资本进入基础设施和公用事业领域,提高公共服务质量,稳定经济增长、持续改善民生;未经实施机关同意,特许经营者不得转让、出租、质押、抵押或者以其他方式擅自处分特许经营权、与特许经营活动相关的资产、设施和企业股权,不得将特许经营项目的设施及相关土地用于特许经营项目之外的用途
 
2   产权市场与PPP模式的交集和对接
2.1  产权市场与PPP模式具有多重交集
    产权市场作为我国改革开放和市场经济条件下的产物,是伴随企业改制和产权制度改革而发展起来的新兴资本要素市场,意在为国有产权提供公开、公平、公正的市场化流转平台,推动“归属清晰,权责明确,保护严格,流转顺畅”的现代产权制度的建立和完善。
    十八届三中全会首次明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“积极发展混合所有制经济”,为产权市场的改革发展提供了机遇、指明了方向。正是由于产权市场作为要素资源配置的平台、场所,在近三十年的改革发展探索中,已经初步形成了市场化的运行机制,因此与当下政府着力推广的、需要在市场机制下运行的PPP模式产生多重交集,形成有效对接。
——产权市场是国有产权流转的平台,而PPP模式最终形成的恰恰就是国有产权(国有资产、国有股权)。因此,产权市场能够为PPP模式下的国有产权提供流转平台服务。
——产权市场是实现混合所有制经济的重要途径,而PPP模式就是通过“公私合作伙伴”方式实现混合所有制经济的。因此,PPP模式完全可以借助产权市场来征集“合作伙伴”即社会资本,从而实现混合所有制经济。
——产权市场是要素资源市场化配置的场所、投融资平台,而PPP模式内含了投融资需求、要素资源的聚集。因此,在PPP模式的退出机制形成中,各类产权、股权交易市场能够为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出通道,进而拓宽了社会资本投融资渠道。
2.2  产权市场和PPP模式的有效对接
    2.2.1  PPP模式中的“合作伙伴选择”与产权市场的“征集合作方”业务PPP合作模式的关键点之一,在于如何选择到“能胜任的社会资本”即合作伙伴。根据相关要求,合作伙伴的确定应“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规及有关规定,依法选择”[1]。在此过程中,政府部门要“通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式” [2],“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务” [3]。
    而在产权市场业务领域里,“征集合作方项目”经过多年发展,已经日臻完善、较为成熟。所谓征集合作方,是指企业以其拥有的房产、设备以及土地使用权、矿权、知识产权、货币资金等征集合作方共同合作或设立新公司,按照合作协议约定共同开发、共同经营、共享利益、共担风险的项目。这种“征集合作方”的作法,其实就是PPP模式中的“合作伙伴选择”。
因此,PPP模式中的“合作伙伴选择”与产权市场的“征集合作方”业务形成了有效对接。换言之,产权市场能够为PPP模式的“合作伙伴选择”提供市场化的征集方式和信息储备支撑。
    2.2.2  PPP模式中的产权融资与产权市场的融资功能。在特许经营和政府建立一定收入调节机制下,PPP模式中的项目融资可通过借助成熟金融市场和相关金融产品来实现,其可利用的融资资源包括:银行借贷,产权融资,政府补助,非运营业务等。
作为投融资、要素资源聚集的平台,产权市场无疑能够为PPP模式提供产权融资管道和途径。换言之,PPP模式中的产权融资与产权市场自身拥有的融资功能同样形成了有效对接。
    2.2.3  PPP模式中的资产移交(出租)与产权市场“资产招租”业务。在包含政府向社会资本主体转让或出租资产的PPP合作项目中,还涉及到“政府移交资产”问题。国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》第七章里,重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围和标准、移交程序及违约责任等[4]。
作为国有资产转让的场所与平台,产权市场的“资产招租”业务开展非常成熟。换言之,PPP模式中的资产移交(出租)与产权市场“资产招租”业务也由此形成有效对接。
    2.2.4  PPP模式中的社会资本退出机制与产权市场“产权转让”业务。在PPP模式应用中,社会资本退出机制的建立非常重要,因为资本的流动、要素资源的市场化配置是市场机制运行的常态。
作为产权转让的平台场所、混合所有制经济发展的搅拌器,产权市场可以为PPP模式下的特许经营权等产权提供公开交易的平台与通道,能够保证在公开透明的交易环境下实现社会资本的有序退出,从而完善、优化项目公司的产权结构。
    2.2.5  PPP模式中的信息公开披露与产权市场的“公开透明,预防腐败”功能。在PPP模式中,特别强调“政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督”。而产权市场自出现之日起,“公开透明,预防腐败”的功能便与之相伴随行。换言之,产权市场能够为PPP模式中的信息公开披露提供强有力的条件与环境支撑,二者在信息披露方面也形成有效对接。
 
3   产权市场在PPP模式推广中的可为之举
    3.1  开发“PPP项目合作伙伴征集储备库”
    产权市场、交易机构可以在原有“征集合作项目库”基础上,积极与政府部门对接、沟通,按照PPP模式的适用条件要求,充分利用互联网平台优势,开发、构建“PPP项目合作伙伴征集储备库”,根据相关法律法规,通过征集合作方等多种方式,依法合规、公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为政府的合作伙伴。
    3.2  构建PPP项目“合作伙伴选择-产权融资服务-资产移交-社会资本退出”的全程参与体系
    正是由于产权市场在征集合作方、产权融资、资产招租、产权转让等业务领域具有显著的专业优势,因此,在PPP项目的推广运用中,产权市场、交易机构理应发挥业务优势,整合专业团队,构建PPP项目“合作伙伴选择-产权融资服务-资产移交-社会资本退出”的全程参与体系,拓展、研发与PPP相关的创新产品与服务。
    3.3  建立PPP项目信息发布平台
    产权市场、交易机构在信息公开、透明方面,具有一套完整、严格的制度规范,完全可以通过建立“PPP项目信息发布平台”方式,公开披露PPP项目相关信息,确保社会公众知情权、监督权的满足,进而发挥防腐功能。

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